Esa es la conclusión del quinto conversatorio del Equipo de Reflexión Interdisciplinar, ERI, que advirtió que la causa central de la polarización política y social (entre el gobierno nacional y la oposición regional “cívico-empresarial”) fue y es la tenencia de la tierra y otros recursos naturales.
Según los integrantes del ERI, existen dos percepciones opuestas sobre el tema tierra. Por un lado está la que considera que la tierra es un medio o factor de producción y generador de riqueza (posición arraigada entre medianos y grandes propietarios). Por otro lado, está la visión más holística que la tierra se concibe como condición de vida o como medio de reproducción social, base de la identidad (concepción arraigada en la mayoría de los pueblos indígenas y naciones originarias).
En relación al tema tierra-territorio se advierte que, según la CPE, su administración está centralizada en el nivel central del Estado. Los gobiernos autónomos sólo podrán ejecutar e implementar las decisiones del gobierno nacional. Por tanto, en esta materia, poco o nada se puede compatibilizar el Estatuto Autonómico Cruceño a la CPE.
Para flexibilizar esta centralidad, en parte, el ERI sugiere que debería priorizarse la concertación de una Ley específica que determine las facultades del régimen de tierras a ser transferidas o delegadas a los gobiernos autonómicos . La limitación constitucional es que sólo se pueden transferir o delegar facultades reglamentarias y ejecutivas y no así facultades legislativas.
Según la CPE, el Estatuto Autonómico Departamental sólo puede normar competencias referidas a los planes de ordenamiento territorial y uso de suelos.
Por otro lado, cabe recordar que una de las mayores concesiones del gobierno nacional a la oposición cívico-empresarial del oriente boliviano se dio en la aprobación de la nueva CPE: Los opositores consiguieron la incorporación del concepto de la “irretroactividad” en la aplicación del límite máximo de 5 mil hectáreas de la propiedad agraria para ser considerada como latifundio y estar sujeta a la reversión, o sea según el Art. 399 parágrafo I, los nuevos límites de la propiedad agraria (5 mil hectáreas) sólo se aplicará a predios que se hayan adquirido con posterioridad a la vigencia de la nueva CPE (promulgada el 7 de febrero de 2009).
Además se advierte de la incorporación del Art. 315-II, en que el Estado reconoce una nueva forma de propiedad agraria como es la societaria empresarial. En él no se determina un límite máximo en la extensión ni para la adquisición. Y para la conservación de la propiedad agraria sólo debe cumplir con los criterios de agente económico, la generación de empleos y la producción y comercialización de bienes y/o servicios.
Desde el ERI se sugiere que la nueva ley agraria debe limitar los alcances de estas disposiciones que fueron incorporadas como resultado del proceso de negociación entre el gobierno nacional con la oposición política cívico-empresarial del oriente boliviano, a cambio de viabilizar la aprobación de la nueva CPE en el Congreso Nacional (octubre de 2008) y referéndum constitucional (25 enero de 2009).
Tierra como recurso y propiedad, y territorio de los pueblos indígenas y naciones originarias
En la vieja discusión filosófica sobre la tierra, la derecha y la izquierda, el capitalismo y el socialismo coinciden en considerarla como un RECURSO económico para producir bienes y ganancias.
Al ser un recurso económico debe ser considerada PROPIEDAD. Y toda propiedad tiene un PROPIETARIO, sea individual, colectivo o estatal. Y al ser un recurso, una propiedad y tener propietario, la tierra es una MERCANCÍA que se compra o se vende. En esas condiciones, la tierra está expuesta al MERCADO.
La economía dominante en el mundo es la capitalista, sobre todo, la versión más LIBERAL. Por tanto, la Constitución Política del Estado y legislación agraria boliviana no escapan a este predominio ideológico y jurídico.
Pero para los pueblos indígenas (tierras bajas) y naciones originarias (tierras altas) de Bolivia, la tierra-territorio es concebida como:
• La madre que les cobija, protege, acoge y les da sus frutos para vivir.
• La fuente de vida inseparable del conjunto de la naturaleza y el universo.
• Lo que ocurra en el cosmos afectará a la tierra; lo que afecte a la tierra afectará al conjunto de la naturaleza y a la humanidad.
• La base de la identidad.
• Medio de reproducción social.
Esta visión integral aún arraigada en la cultura de los pueblos indígenas y naciones originarias asentadas en más de un tercio del territorio nacional y que han demandado al Estado el reconocimiento de sus Tierras Comunitarias de Origen (TCOs) -hoy reconocidas como Territorios Indígena Originario Campesinos (TIOCs)- se contrapone con la visión más liberal del derecho agrario, asumida por medianos y grandes propietarios rurales, que conciben a la tierra sólo como medio o factor de producción para la generación de riqueza.
El acceso y tenencia de la tierra es un factor importante de poder político, económico, social y cultural, especialmente en las macro ecorregiones del Chaco, Oriente y Amazonía, donde la disputa por el control de este recurso no está resuelta y el debate entre los distintos actores rurales seguirá siendo intenso, principalmente en relación a su valoración, si es justa o injusta su distribución, la tenencia, la administración, el cumplimiento de la Función Económico Social (FES) y Función Social (FS), reversión, expropiación, la titulación colectiva o individual, el valor económico y productivo, la extensión máxima y mínima, el latifundio y minifundio, quién sanea y titula la propiedad agraria, en definitiva quién tiene el dominio sobre la tierra-territorio.
A ello se suma la creciente preocupación sobre los problemas globales como: cambio climático, el calentamiento global, productividad del suelo, crisis energética y crisis alimentaria.
El saneamiento de tierras en Bolivia
El avance en el saneamiento es notorio al indicar que de las 106.751.723 hectáreas de tierras objeto de saneamiento a nivel nacional, entre 1996- 2010 se han saneado (tituladas y con resoluciones finales de saneamiento) 55.551.083 hectáreas, lo que representa un 52% de avance. Comparando con el 28% que llegó en los primeros 10 años de saneamiento (1996-2006), en los últimos 4 años se puede apreciar un avance importante, pero insuficiente en la relación al plazo fijado por Ley 3501 para concluir con el proceso hasta el 19 de octubre de 2013.
En el departamento de Santa Cruz, la tierra objeto de saneamiento es de 36.808.222 hectáreas, entre 1996-2010 se ha concluido el saneamiento (tituladas y con resoluciones finales de saneamiento) en 22.634.908 hectáreas, lo que representa un 61% de avance.
Recordemos que la Ley 3501 del 19 de octubre de 2006 amplió a siete años (hasta el 19 de octubre de 2013) el plazo para concluir el proceso de saneamiento de la propiedad agraria en nuestro país. El gobierno nacional en los 3,5 años que resta de tiempo ¿podrá concluir con el restante 48% de saneamiento de tierra a nivel nacional? Y con el restante 39% en el departamento de Santa Cruz?
Según el Plan de Uso de Suelos del departamento de Santa Cruz (PLUS), de las 37,06 millones de hectáreas que posee el departamento de Santa Cruz, el 27% es de vocación forestal, el 24% son áreas protegidas, el 20% de uso agropecuario extensivo, el 10% de uso agrosilvopastoril, el 10% de uso restringido, el 8% de uso agropecuario intensivo y el 0,6% son lagunas y ríos.
Esta alta diversidad y vocación productiva de los suelos, en parte explica el porqué de la intensa y conflictiva disputa por el acceso y tenencia de la tierra en el oriente boliviano.
Es preciso recordar que en las dictaduras de Bánzer y García Meza, entre 1971 y 1982, se regalaron tierras a los que apoyaban a los dictadores y, de ahí, se produjo una anarquía en el tema de la tenencia de la tierra y actualmente se sufre estas consecuencias.
Constitución y Estatuto: serias contradicciones
En relación a la tierra- territorio, el Estatuto del Departamento Autónomo de Santa Cruz, es más liberal que la Constitución Política del Estado (CPE), en el fondo pretende disputarle el dominio de la tierra al nivel central del Estado, por lo que entra en franca contradicción con la CPE, a manera de ilustrar esta afirmación, a continuación algunas precisiones sobre lo que establece el Estatuto Autonómico Cruceño:
• Una Ley de Tierras departamental regulará el derecho propietario sobre la tierra, la distribución y redistribución y administración las tierras (Art. 102).
• Reconoce, protege y respeta el derecho de los Pueblos Indígenas oriundos de Santa Cruz sobre sus Tierras Comunitarias de Origen (Art. 103-II).
• No reconoce el latifundio improductivo (Art. 104).
• Crea el Consejo Agrario Departamental (CAD) para establecer las políticas de tierras, estará conformado paritariamente por todos los actores productivos y el ejecutivo departamental y los comisionados del CAD serán acreditados por el Gobernador (Art. 106).
• Crea el Instituto Departamental de Tierras (IDT) descentralizado y es el responsable de la ejecución del saneamiento de la propiedad agraria, dotación, adjudicación, distribución y expropiación de tierras (Art. 107-I).
• Las tierras fiscales disponibles serán dotadas, adjudicadas, concesionadas, distribuidas y redistribuidas por el ejecutivo departamental, quien deberá tomar en cuenta la capacidad de uso mayor y su vocación productiva, tienen preferencia para acceder a estas tierras los ciudadanos del lugar que no posean tierras o las posean de manera insuficiente y que tengan vocación agropecuaria y que se encuentren en el área de influencia de las tierras fiscales (Art. 108).
• El gobernador firmará todos los títulos agrarios en su departamento y son irrevisables, salvo por la autoridad judicial competente, permitiendo su inscripción en derechos reales (Art. 109).
Estas disposiciones están franca contradicción con lo que establece la CPE, veamos:
• La política general sobre las tierras y territorio, y su titulación es una competencia privativa del nivel central del Estado (Art. 298-I-17 CPE).
• El control de la administración agraria, catastro rural, asentamientos humanos rurales, políticas de planificación territorial y ordenamiento territorial son competencias exclusivas del nivel central del Estado, sólo mediante una Ley específica se puede determinar algunas facultades a ser transferidas o delegadas los gobiernos autónomos subnacionales (Art. 298-II-22, 29, 33 y 38 CPE).
• El Servicio Boliviano de Reforma Agraria, cuya máxima autoridad es el Presidente del Estado, es la entidad responsable de planificar, ejecutar y consolidar el proceso de reforma agraria y tiene jurisdicción en todo el territorio del país (Art. 404 CPE).
• Son atribuciones de la presidenta o del presidente del Estado, ejercer la autoridad máxima del Servicio Boliviano de Reforma Agraria y otorgar títulos ejecutoriales en la distribución y redistribución de las tierras (Art. 172-27 CPE).
• Son competencias exclusivas de los gobiernos departamentales autónomos, la elaboración y ejecución de los Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, en coordinación con los planes del nivel central del Estado, municipal e indígena (Art. 300-I-5 CPE).
Las diferencias son profundas entre lo establecido por el Estatuto Autonómico Cruceño y la CPE. Esta contradicción confirma que el tema tierra fue el telón de fondo de la intensa polarización política y social que se vivió durante el proceso preconstituyente, constituyente y post constituyente en nuestro país
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Al ser la tierra un tema central en la vida nacional (la razón central de la polarización política y social), se coincide en la necesidad de continuar generando espacios de debate abiertos y plurales. Los mismos deben dar paso un proceso de concertación y la construcción de propuestas sobre el acceso y tenencia de la tierra, así como la productividad y sostenibilidad de la fertilidad de los suelos.
Se advierte también que concluir con el proceso de saneamiento y titulación de tierras, en los plazos que establece la Ley 3501 (hasta el 19 de octubre de 2013) es muy importante, para lo cual es fundamental que el gobierno nacional asigne recursos técnicos y económicos suficientes al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), esto permitirá contar con una base de datos actualizados y confiables para delinear políticas de promoción del desarrollo rural y garantizar la seguridad jurídica a los distintos actores rurales.
Finalmente el ERI considera importante vigilar y controlar para que el principio de equidad de género sea aplicado en el proceso de saneamiento y titulación de tierras, así como en la distribución y redistribución de tierras fiscales disponibles. Velar para que este principio sea debidamente incorporado en el desarrollo normativo post constituyente (cartas orgánicas, estatutos autonómicos departamentales, estatutos autonómicos indígena originario campesinos, entre otras normas), es un reto muy importante.
